Опыт взаимодействия между центральным правительством в Мадриде и баскской национальной автономией и возможные параллели с процессом дальнейшего урегулирования нагорно-карабахского конфликта

Ильгар Велизаде

Взаимоотношения между центральным правительством в Мадриде и регионом Страна Басков за истекшие почти сорок лет со времени реконструкции конституционной монархии в Испании претерпели серьезные изменения.[1]

Примечательно, что данный процесс шел параллельно проводящимся в стране реформам политической системы и трансформации Испании из унитарного в весьма сходное с федеративным государство. Приняв за основу существующую в странах Западной Европы практику передачи максимально возможных полномочий административным единицам первого уровня центральное правительство в Мадриде сделало ставку на урегулирование основных вопросов, связанных с государственным управлением.

Весьма примечательно, что в основу политической системы Испании заложена возможность развития, закрепленная и конституцией страны. Самоуправление Баскского региона, таким образом, согласуется с соответствующими статьями испанской конституции, которые и регулируют отношения центра и региона.

Так, согласно статье 2 конституцииединство и целостность испанского государства, испанской нации является незыблемыми. В то же время она констатирует, что в рамках национального целого существуют национальности и регионы, имеющие право на автономию. В частности, баскская автономия, в отличие от других, имеет ярко выраженную историческую подоплеку и таким образом конституция Испании лишь юридически закрепляет исторически сложившиеся реалии и придает им необходимую легитимную базу. С учетом остроты существующих проблем в этой сфере и необходимости сведения к минимуму могущих возникнуть противоречий, в конституции не было дано точного определения нации, национальности и региона. Оставался открытым и вопрос об объеме прав региональной автономии. При этом указывается, что каждая автономия сама разрабатывает статус, в котором определяется объем ее полномочий, с единственной оговоркой – не наносить ущерба интересам партнеров. Распределение полномочий между центром и автономией достигается на основе взаимного согласования, а в случае разногласий подлежит арбитражу в Конституционном суде.

Таким образом, конституционное устройство Испании предоставляет право баскской автономии, ее парламенту и правительству самим вырабатывать формы и принципы взаимоотношений с Мадридом. Согласно статье 151 испанской конституции Стране Басков был предоставлен самый высокий статус самоуправления. [2]

Важно отметить, что при таком подходе процесс государственного строительства осуществляется снизу вверх, где значительная инициатива принадлежит гражданам, активно участвующим в выработке законодательных инициатив. При этом существующие юридические процедуры позволяют учитывать разнообразие существующих в регионе ситуаций и дают региону возможность сохранить свою институциональную и культурную самобытность. Предусмотренный гибкий механизм согласования полномочий центра и регионов стал по сути средством перевода потенциально взрывоопасной региональной проблемы из политического русла в сугубо «техническое» (нормативно-юридических согласований).[3]

В то же время нельзя не упомянуть и о возникающих противоречиях на этом пути. Так, процесс расширения полномочий автономии упирается в институциональные рамки. Это хорошо видно на примере плана премьер-министра автономии Хуана Хосе Ибарретхе Маркуарту (план Ибарретхе). В плане содержится предложение автономного правительства о расширении его политической власти и создании «свободного государства, ассоциативного с Испанией».

Формально этот план был представлен как реформа «статуса автономии» (EstatudodeAutonomy) на территории проживания басков. На практике же претворение в жизнь этого плана может привести к всеобщей конституционной реформе. Согласно испанской модели системы управления, каждая территория имеет право на обладание существенным объемом властных полномочий, определяемым в ходе переговорного процесса с центром в соответствии с конституцией. Таким образом, идея асимметричного федерализма нашла четкое отражение в испанской конституции. План Ибарретхе преследует цель повысить политическую власть региона вплоть до предоставления ему статуса государства в государстве.

В тексте плана содержится призыв к признанию баскской нации (как известно конституция Испании не дает четкого определения наций), с особым акцентом на расширение сферы применения баскского языка, который знают и на котором говорят менее 20% жителей региона. В том же духе план открывает возможность отделения региона на основе проведения референдума. Кроме того, он подразумевает создание Верховного суда на территории региона и предоставление баскскому правительству эксклюзивных полномочий в целом ряде отраслей, которые сейчас находятся в совместном ведении с правительством Испании. Это распространяется на образование, иммиграцию и всеобщую избирательную систему. План также призывает к предоставлению региону прямых дипломатических отношений со странами Евросоюза, что может потребовать внесения поправок даже в Европейскую конституцию. [4]

Вместе с тем предлагаемые реформы вступают в противоречие не только с действующей конституцией, но и с практикой взаимоотношений между центром и автономиями в других частях Евросоюза. Противоречивость таких реформ является одной из причин того, почему они были отклонены правительством Испании. Кроме того, данные реформы влекут за собой глубокую конституционную реформу, для которой потребуется проведение общеиспанского референдума, а не только референдума в Стране Басков. План также критикуют за то, что в нем нет предложения о реформировании, в частности, системы налогообложения, которая практически не менялась с ее ввода в действие в 1981 году. Многие эксперты утверждают, что эта система ведет к чрезмерному финансированию региона.

В настоящее время на долю региональных и местных органов власти приходится 35% консолидированных нефинансовых расходов государства, но не более 25% его общих доходов (в «классических» федеративных государствах типа ФРГ эти показатели выравнены на отметке 41-42%). Данный дисбаланс обусловливает сильную одностороннюю зависимость регионов от центра: целевые бюджетные субсидии и сейчас составляют более половины всех бюджетных ресурсов региональной и местной администрации. Только четыре автономии — Мадрид, Каталония, Страна Басков и Кантабрия — располагают достаточными ресурсами для финансирования своих расходов на удовлетворительном уровне. Поэтому региональные власти вынуждены соперничать за финансовые ресурсы, действуя в качестве «групп давления». Специалисты считают, что для достижения подлинного бюджетного федерализма необходим пересмотр налоговой системы в сторону увеличения ресурсов автономий. Поэтому, несмотря на то, что план был одобрен абсолютным большинством баскского парламента 30 декабря 2004 г., он спустя месяц (1 февраля 2005)был отклонен испанским парламентом года подавляющим большинством голосов. За этим последовала бурная и склочная полемика, приведшая к выборам в Баскском регионе 17 апреля 2005 года. Г-н Ибарретхе уже объявил о намерении своего правительства продвигать этот план, потому что, по его словам, баски должны иметь право определять свое будущее. Баскские националисты категорически отвергают идею проведения всеобщего референдума в Испании. Однако в действительности никто, похоже, не представляет, что может произойти, если баскские националисты будут настаивать на своем плане. В конституции Испании есть положение, дающее правительству страны право «приостанавливать» предоставление политической автономии субъекту, если это затрагивает «всеобщие интересы». Легально такой выбор у правительства есть. В политическом плане это будет означать конец попыткам достижения консенсуса о децентрализации Испании. Возможным решением может стать разновидность «возвращения к проблеме» правительством Испании.

Из приведенного выше примера видно, что процесс развития политических институтов Баскской автономии шел параллельно процессу преобразования Испании из унитарного в федеративное государство, где Страна Басков, наряду с Каталонией, достигла наибольшего прогресса. Причем в обоих случаях в настоящее время речь идет о превращении их в государственные образования, наделенные большим статусом, нежели автономии. Отличительной особенностью процесса является то, что до сих пор он соответствовал предусмотренным конституцией рамкам и дошел до той степени, когда лишь конституционные преобразования национального уровня позволят ему развиваться дальше. По существующим правилам, эти преобразования возможны лишь путем проведения общенационального плебисцита. [5]

В то же время даже в этих непростых условиях сохраняется возможность для конструктивного диалога между центром и автономией. Такой диалог может иметь форму широкой дискуссии между различными представителями центральной власти и властями автономии и представлять собой диалог с вовлечением представителей всех заинтересованных слоев гражданского общества. Причем он мог бы быть тесно увязан с решением таких актуальных для региона проблем, как выход из экономического кризиса и укрепление мира. Именно эти задачи на сегодняшний день определяются в качестве основных в баскской повестке и именно для их решения есть смысл говорить о упорядочении отношений между Мадридом и столицей Страны Басков Викторией-Гастейс. На этом этапе важно определение политических рамок этого диалога и приведение его в соответствии с существующими нормами права и богатой практикой взаимоотношений между центральными органами власти и автономиями, накопленным не только в Испании, но и в странах Европейского союза.[6] [7]
Сравнение с карабахской проблемой позволяет делать выводы о том, что изменения институционального характера, осуществлявшиеся в Нагорном Карабахе, происходили вне конституционных рамок Азербайджана и полностью им противоречили. Поэтому политические процессы здесь развивались параллельно, будучи оторванными друг от друга. В результате реализации мирного плана по решению нагорно-карабахского конфликта возникло предложение по предоставлению Нагорному Карабаху переходного статуса, который принимают все стороны конфликта, что позволит выстроить легитимные отношения между Баку и наделенным переходным (временным статусом) Нагорным Карабахом. Эти отношения позволят в дальнейшем определить рамки политического процесса, внутри которого могут быть выработаны соответствующие институты власти и механизмы взаимоотношений. Однако предварительно необходимо будет обеспечить участие в этих процессах представителей всех этнических групп населения Нагорного Карабаха.
 

Использованные источники: 

1. Предложение басков о создании «свободной ассоциации» бросает вызов испанскому федерализму, // «Форум федераций», Вып4, № 4 (июнь 2005), С. 7-9 

2. АвиловаА. Испания: новая модель отношений между центром и регионами // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 3.

3. Автономия в Испании и федерализм в Швейцарии: общее и особенное http://www.refbank.ru/konpravo/1/konpravo1.html

4. Жозеф Мария Кастелла Андрю. Статут автономии в испанском государстве автономий // Трансформация государств: опыт Испании:  http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n7/5/

5. Орлинская О.М. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики // Федерализм в Испании: миф или реальность. С. 134–137. 

6. Швейцер В.Я., «Сепаратизм или автономия?»,  //Россия в глобальной политике, 2007, № 1, январь-февраль http://www.globalaffairs.ru/number/n_8153 

Share

Comments are closed.