Михеил МИРЗИАШВИЛИ
Председатель неправительственной организации Центр развития и демократии
Тбилиси
Эффективность деятельности гражданского общества в странах молодой демократии, каковым и является Грузия, зависит от степени демократического управления, социально – экономических и социально-культурных факторов общества. Не вдаваясь в подробности, что именно является первоначальным: наличие гражданского общества, как условие для развития и устойчивости демократии, или как раз сама гражданская культура и есть детище демократии[1], можно сказать, что эти показатели хорошо проявляются в деятельности и влияют на уровень развития организаций гражданского общества, наиболее организованной её части.
Правовой и политический контекст деятельности организаций гражданского общества
Исследование «Поколение в переходном периоде»[2], в рамках которого, в 2016 году, в Грузии опросили молодёжь с 14 по 29 лет, показало, что индекс доверия к организациям гражданского общества ниже, чем индекс доверия к церкви и к религиозным институтам (81% опрошенных), к армии (76%) и к полиции (62%). Притом, доверие к международным неправительственным организациям (НПО) больше, чем к местным. Меньше доверяют местным НПО жители Тбилиси – 30.7%, больше жители других городов — 48,6% и сёл — 49,4%. При этом общая гражданская активность опрошенной молодежи минимальна: в течение 2016 года лишь 6% приняло участие в публичном собрании по какому-либо вопросу, и то же число высказало свою позицию или вошло в дебаты в интернет-форуме. Участие в других гражданских активностях, таких как участие в митинге, организованном для защиты прав человека, подписание петиции, участие в политической демонстрации и т.д. очень незначительно и варьируется от одного до четырёх процентов.
Обсуждая тему правовой среды организаций гражданского общества (ОГО) или неправительственных организации (НПО) с представителями НПО, которые заняты изучением и развитием сектора, выяснилось, что в целом правовая среда благоприятна для деятельности НПО, но всё же есть необходимость в законодательных изменениях:
- чтобы стимулировать внегрантовые финансовые поступления для НПО, нужно облегчить налоговое бремя коммерческой деятельности НПО;
- полностью освободить от налогов волонтёрскую деятельность, не облагать налогами расходы на проживание и транспорт;
- внести изменения в закон о местном самоуправлении, чтобы, наряду с другими государственными учреждениями, органы местного самоуправления имели возможность выдавать гранты физическим лицам и НПО;
- международные доноры и их политика.
В Грузии, как и на всём пост-советском пространстве, развитию гражданского общества, в частности организаций гражданского общества (ОГО) или неправительственных организаций (НПО), способствовали западные фонды. В частности, участие гражданского общества в процессе развития отношений Грузии и Европейского Союза (ЕС), в большой степени поддерживалось со стороны ЕС, непосредственно через грузинских или с помощью европейских неправительственных организаций. Под эгидой ЕС, в Грузии такие проекты осуществляются с 1999 года, после вступления в силу подписанного в 1996 году в Люксембурге Договора о партнёрстве и сотрудничестве между Грузией и ЕС.
В 2009 году произошла институционализация участия гражданского общества в процессе Восточного партнёрства (ВП). В том же году, на Пражском саммите, был основан Форум гражданского общества стран Восточного партнёрства[3], а уже в ноябре, в Брюсселе, состоялась первая встреча форума.
Вслед Гражданскому форуму стран Восточного партнёрства была образована Национальная платформа Грузии Гражданского форума Восточного партнёрства[4].
С точки зрения гражданского участия, важной и качественно отличной, была гражданская инициатива 2005 года, которая подразумевала вырабатывание рекомендации для Европейской политики соседства (ЕПС) для Грузии, а в последующие годы её имплементацию, и мониторинг выполнения ЕПС.
Для выполнения этой задачи, ещё на этапе подготовки текста ЕПС для Грузии, используя опыт Украины, из числа экспертов из гражданского общества было создано пять рабочих групп, которые охватывали все восемь приоритетных сфер ЕПС. Рекомендации, выработанные этими группами, были представлены как соответствующим государственным структурам Грузии, так и представительству Европейского Союза в Грузии. В ЕПС, в отличие от Инициативы Восточного партнёрства, в процессе переговоров ЕС-Грузия, не было формализовано участие гражданского общества. Несмотря на это, по заявлению сторон (ЕС-Грузия) были учтены рекомендации от гражданского общества. С 2006 года, после инаугурации ЕПС для Грузии, рабочие группы гражданского сектора ежегодно готовили и представляли отчёты по выполнению ЕПС и рекомендации на будущее, в том числе в Брюссель, в соответствующие структуры ЕС.
Этот процесс участия показал, что в случае хорошо организованной работы и квалифицированно подготовленных рекомендаций гражданское общество может влиять на политику евроинтеграции страны. Предположительно, этот успешный пример гражданской активности, позднее, обусловил формализацию участия гражданского общества в процессах Инициативы Восточного партнёрства.
- Возможности влияния на общественную политику (прозрачность и участие)
Безусловно, возможность влияния на общественную политику стимулирует развитие гражданского сектора и её организации. В парламенте Грузии созыва 1995—1999 гг, так называемое «Реформаторское крыло» тогдашней правящей партии — Союза граждан Грузии, во главе с председателем парламента Зурабом Жвания, инициировало участие представителей НПО в работе парламентских комитетов. Что позволило привнести в парламент накопленную в НПО экспертизу, которой часто так не хватало в государственных учреждениях Грузии. Так, неформально, утвердился общественный статус НПО, как части парламентской политической культуры.
Подписанное в 2014 году Соглашение об ассоциации между Грузией и ЕС открыло новую возможность для участия НПО. Соглашение касается всех сфер общественной и политической жизни страны и является довольно детальным планом её реформирования. Соглашение обязывает стороны (ЕС и Грузию) вовлечь в процесс её имплементации гражданское общество, что является серьезным вызовом для НПО, так как требует от третьего сектора широкой квалификации и выполнения большого объёма работы. Уже третий год НПО Грузии проводят мониторинг выполнения планов действий (2014, 2015 и 2016), повестки (2014-2016) Договора об Ассоциации, результаты предоставляются как правительству Грузии, так и структурам ЕС. В режиме дискуссии с НПО представители МИД и других профильных министерств обсудили проект повестки на 2017 — 2020гг. Договора об Ассоциации, и внесли изменения, основанные на рекомендациях гражданского сектора.
- Финансирование из государственного бюджета и бизнес сектора
Закон Грузии о грантах был принят 1996 году. На практике, первым с 2005 года из государственных структур выдавать гранты начало Министерство образования и науки, и это были научно-исследовательские и образовательные гранты. В 2008 году на основании изменений в Законе о грантах другим министерствам тоже была позволена выдача грантов согласно утверждаемым министерствами же регламентам.
В 2009 году правительство учредило «Фонд развития гражданского институционализма». Фонд был создан в целях поддержки гражданских инициатив. Из правительственного резервного фонда был выделен один миллион лари, была определена максимальная величина гранта: 10 000 лари. Позднее фонд получил ещё один миллион лари из бюджета Министерства образования и науки. Фонд «Развития гражданского институционализма» прекратил существование в 2012 году, оставив много безответных вопросов по поводу прозрачности и отчётности своей деятельности.
К настоящему моменту, кроме министерств, гранты могут выдавать: Департамент молодёжи и спорта, Центр обучения и реформирования избирательных систем и другие центральные институции. Инициатива НПО 2007 года включить в список грантодателей органы местного самоуправления до настоящего момента не увенчалась успехом.
Внутрисекторальные факторы развития организаций гражданского общества:
- Институциональное развитие
В 2004-2005гг. был разработан и принят Кодекс этики НПО, который действует по сей день. В Грузии есть опыт работы механизма саморегуляции СМИ, который, надо отметить, работает достаточно эффективно, и этот опыт подпитывал идею создания подобного механизма для НПО. В 2011-2015гг. не раз предпринималась попытка создания механизма саморегуляции НПО. Инициаторы стремятся разработать декларацию через консультации с внушительным количеством НПО как в столице, так и по всей стране. Предполагается, что декларация:
- поможет выработать единое видение сектора и определить единые ценности;
- даст возможность дистанцироваться от ГОНГО[5];
- станет документом для коммуникации с обществом.
- Платформы и коалиционные кампании
В феврале 2012г. свыше 200 НПО и медиа-организаций объединились и развернули кампанию под лозунгом «Это касается и тебя», требуя изменение избирательного законодательства и создания конкурентоспособной, приемлемой для общества, избирательной среды. Судя по результатам парламентских выборов, по итогам которых сменилась власть, эта цель была достигнута. Кампания возобновилась в 2014 году, выступая против подслушивания и нарушения права на личную жизнь. В 2016 году Конституционный суд удовлетворил иск организации участников кампании о признании неконституционным право Службы безопасности на прямой доступ к прослушиванию телефонных разговоров. На данный момент коалиция «Это касается и тебя» добивается от парламента изменения законодательства согласно решению Конституционного суда.
Более широкий профиль имеет другая коалиция: «За независимую и прозрачную судебную систему», которая была создана в апреле 2011 года и объединяет 36 НПО. Целью коалиции является консолидация усилий профессиональных юридических ассоциаций, правозащитных организаций, бизнес-ассоциаций и средств массовой информации для совместной деятельности, для достижения независимой, прозрачной и подотчётной системы правосудия. Коалиция очень активно участвует в реформах судебной администрации, уголовного права, а также в вопросах прав меньшинств и гендерного равенства в системе правосудия.
Коалиция НПО «За Евро-Атлантическую Грузию» активно участвует в процессе европейской интеграции Грузии, при этом полагает, что сближение и членство Грузии в ЕС является единым процессом со сближением страны и членством в НАТО, так как развитие демократии и свободной экономики, что есть плод сближения с ЕС, должно сопровождаться созданием демократической системы безопасности, олицетворением которой является Североатлантический альянс.
- Социальные предприятия, профессиональные ассоциации, развитие кооперации, программы регионального развития, программы интеграции ВПЛ
Социальные предприятия в Грузии делают первые шаги, они создают рабочие места для представителей особо уязвимых социальныхгрупп, для людей с ограниченными возможностями или Внутренне (или вынужденно) перемещённых лиц (ВПЛ). Такие проекты помогают социальной интеграции различных групп. Одна из проблем, которую встречают такие предприятия, это сбыт произведённой ими продукции. Решение этой проблемы видится в объединении этих товаров под единым товарным знаком и повышение культуры социальной солидарности: когда большие коммерческие организации или государственные структуры закупают товары именно у таких предприятий.
В помощь в преодолении проблем экономически невыгодных малых фермерских хозяйств (77% фермеров владеют землёй, площадь которой меньше одного гектара) реализуется государственная программ в рамках договора об Ассоциации Грузии с ЕС: 60 консультативно-информационных центров по всей стране помогают фермерам в кооперации и освоении новых технологий.
- Организации гражданского общества и куррикулумы гражданского образования
Проблемы структурного развития и эффективности действий НПО исходят из недостаточного гражданского образования общества. Профессор Гиоргий Масалкин, который читает курс по политической и социальной философии в Батумском государственном университете, считает, что для формирования активной гражданской позиции и сильного гражданского общества необходимо широкое гражданское образование и последовательная образовательная политика: «Думается, что Запад раньше времени посчитал задачу формирования гражданского сектора в Грузии решённой, и нам всё ещё требуется действенная помощь от международных институтов и фондов, в первую очередь именно в плане гражданского образования, которое есть наиважнейшее условие развития гражданского сектора»[6].
. Сотрудничество с общественными организациями Абхазии и Южной Осетии
В последние годы главными донорами проектов с коллегами из гражданского общества из Абхазии и Южной Осетии являются ЕС и Совет Европы. Есть проекты, поддержанные отдельными странами – членами ЕС. В основном это проекты, направленные на построение доверия между сторонами конфликта; они имеют формат совместных семинаров и обучающих поездок с целью повышения профессиональных навыков. Есть и диалоговые проекты, в рамках которых неформально обсуждаются разные темы, связанные с конфликтом, и их возможные решения. С 2016 года возобновилась совместная инициатива ЕС и Программы развития ООН (UNDP) — COBERM[7].
. Форматы регионального сотрудничества
Согласно вышеупомянутому опросу молодежи 2016 года в рамках исследования «Поколение в переходном периоде», опрошенная молодёжь (14-29 лет) не очень интересуется политикой на Южном Кавказе; дела в регионе интересуют лишь 18% опрошенных; ещё ниже показатели такого интереса к политике отдельных стран-соседей: Армении- 12%; Азербайджана- 13%; Турции- 14%, и чуть больше интерес к политике России — 19%. При этом 45% опрошенной молодежи заинтересована в текущей политике в Грузии, а 25% в политике ЕС, и 22% — в мировой политике. Следует отметить, что интерес к политике растёт с возрастом опрошенных.
Эти настроения, выраженные в опросе,хорошо объясняют сложившуюся ситуацию, когда инициативы о сотрудничестве с гражданским сектором соседних стран очень редко исходят от НПО Грузии.
- Многосторонние форматы
Самым устойчивым многосторонним форматом сотрудничества НПО можно назвать Форум гражданского общества Восточного партнёрства (ФГО ВП)[8], возможности которого не до конца использованы, в частности — есть ресурс интенсифицировать сотрудничество представителей гражданского сектора восточных соседей ЕС. Есть опыт региональных проектов, который сфокусирован на одной из сфер деятельности НПО, такие проекты часто «вырастают» из двусторонних проектов и/или способствуют расширению многосторонних.
- Двусторонние форматы
К сожалению, не нашла должного продолжения хорошая инициатива секторального (гражданский сектор) сотрудничества НПО Армении и Грузии (инициатива EPF Armenia). Была и менее масштабная инициатива сотрудичества азербайджанских и грузинских НПО (инициатива Helsinki Citizens Assembly Azerbaijani National Committee). Конечно, есть совместные двусторонние многолетние проекты по отдельным тематикам (права человека, экология, образование, энергетика, экспертный диалог по вопросам безопасности, и др.).
. Возможности обмена опытом
Полагаясь на опыт региональных проектов «Кавказский Форум» [9], «Черноморская миротворческая сеть»[10], «Я человек» — Южно-кавказский кино-фестиваль мира и прав человека[11], можно заключить, что для осуществления региональных проектов очень важно создать инициативную-координационную группу из представителей всех участвующих сторон, разработать чёткую структуру и общеприемлемые принципы осуществления проекта.
Очень трудно найти донора для широкопрофильного регионального проекта гражданского общества. В таком случае лучше ориентироваться на уже существующие гражданские институции, каким является Гражданский форум Восточного партнерства, попытаться расширить его, включая представителей гражданского общества также из конфликтных регионов.
Другим решением может быть фокус на конкретную тему из широкого спектра деятельности гражданского сектора.
Грузинские НПО могут поделиться опытом с коллегами из региона, который они накопили за три года мониторинга имплементации Договора об Ассоциации ЕС-Грузия.
_________________________
[1] Гиоргий Масалкин. «Прокрустово ложе грузинской ментальности и перспективы гражданского общества в Грузии»//Южный Кавказ: потенциал мира, свободы и процветания. Тбилиси, Фонд Фридриха Наумана за Свободу и Процветание, 2013, стр. 169-188;
[2]Исследование «Поколение в переходном периоде». http://library.fes.de/pdf-files/bueros/georgien/13150.pdf
Южно-кавказский офис «Фонда Фридриха Эберта» и Группа Анализа и консультации (ACT)провели в Грузии исследование, в рамках которого было проведено 1200 личных интервью и 24 дискуссии в фокус-группах. Цель исследования — изучение существующего опыта и отношения молодого поколения к социально-экономическим темам. Во время исследования, которое проведено в масштабах страны в период с мая по июль 2016 года, была опрошена молодежь в возрасте 14-19 лет. Это исследование аналогично опросу Shell Youth Study, которое проводится в Германии и других европейских странах с 1953 года.
[3]Форум гражданского общества стран Восточного партнёрства http://www.eap-csf.eu/
[4]Национальная платформа Грузии Гражданского форума Восточного партнёрства http://eapnationalplatform.ge/index.php?a=main&pid=309&lang=geo
[5]Так называемые государственные неправительственные организации, от английского Gongo: ‘Governmental NGO’. Обозначает «карманные» неправительственные организации, созданные властными структурами для отмывания средств или предъявления фасадной реальности общественности и международным структурам, а также снижения доверия к НПО (примечание редактора).
[6]Гиоргий Масалкин. «Прокрустово ложе грузинской ментальности и перспективы гражданского общества в Грузии»//Южный Кавказ: потенциал мира, свободы и процветания. Тбилиси, Фонд Фридриха Наумана за Свободу и Процветание, 2013, стр. 190.
[7]COBERMhttp://www.coberm.net/en/
[8]Форум гражданского общества Восточного партнерстваhttp://eap-csf.eu/?lang=ru
[9]Кавказский Форум неправительственных организаций, учреждённый в 1998 году при поддержке ТАСИС и общественной организации Интернэшнл Алерт/Международная Тревога (Лондон). См. подробнее в: «Медиация и диалог на Южном Кавказе»: http://www.international-alert.org/publications/медиация-и-диалог-на-южном-кавказе
[10]Черноморская миротворческая сеть,в 2009-2013гг, проект в семи странах черноморского региона: Украина, Молдова, Россия, Турция, Грузия, Азербайджан и Армения, поддерживал гражданские советы по миротворческим инициативам и трансформации конфликтов. Советы, в основном открытого типа, объединяли экспертов из гражданского общества, тематика обсуждения была ограничена существующими конфликтами и региональным сотрудничеством. Главным продуктом работы советов были аналитические работы с рекомендациями для преодоления конфликтов в регионе. Проект осуществила финская организация «Инициатива управления кризисами» (CMI) при поддержке МИД Финляндии.
[11]«Я человек» — Южно-кавказский кино-фестиваль мира и прав человека, 2006-2008гг, фестиваль проходил в разных уголках Южного Кавказа параллельно (до 30 населённых пунктов), в том числе в зонах конфликтов. В течении трёхдневной программы показов и обсуждения фильмов проходили разные миротворческие акции, приуроченные к фестивалю.Проект осуществили фонд “Открытое общество — Грузия” и Южно-кавказский офис Фонда Генриха Бёлля, при содействии Института открытого общества, Фонда Партнёрство Евразия и посольства Швейцарии в Грузии.
