Масис МАИЛЯН
Председатель Общественного совета по внешней политике и безопасности Арцаха
Манвел САРКИСЯН
Директор Армянского центра стратегических и национальных исследований
Любая попытка прогноза перспективы развития политико-правовых процессов в нагорно-карабахской конфликтной зоне может быть успешной, если имеется ясная картина региональных и международных параметров конфликтной ситуации. Характеристика потенциалов всех вовлеченных в конфликт субъектов, а также характеристика факторов влияния на взаимоотношения этих субъектов, оказывающих воздействие на динамику процессов, в данном случае, крайне важна.
Если на протяжении прошедших семнадцати лет после установления режима прекращения огня региональные параметры конфликтной ситуации не претерпели изменений, то значительным изменениям подверглись военно-политические потенциалы конфликтующих субъектов, а также, международная обстановка. Все это свидетельствует о том, что понятие status quo в конфликте имеет относительное значение. Меняется мир – меняется не только характер конфликта, но и отношение к нему.
В данном исследовании поставлена цель выявления картины региональных и международных параметров конфликтной ситуации, а также, динамики конфликтной ситуации вокруг Нагорного Карабаха на протяжении всего периода с момента ее возобновления. В частности, ставится задача выявления мирного потенциала в сложившейся ситуации. Предполагается, что заинтересованные в мирном урегулировании конфликта субъекты могут получить не только ясную картину, но и рекомендации для миротворческой деятельности. Этому может способствовать рациональный взгляд на состояние дел, а также отказ от бытующих предвзятых представлений о субъектах и их взаимоотношениях.
Динамика параметров конфликтной ситуации вокруг Нагорного Карабаха в 1988-1991 годах: от апелляций к конфронтации
Противостояние армянского населения Нагорного Карабаха с властями Азербайджанской ССР началось в советский период с правового разногласия по статусу НКАО и последовавших за этим мероприятий по «восстановлению конституционного порядка». К главным событиям этого периода можно отнести: апелляцию к центральным властям СССР[1], ввод внутренних войск в НКАО, принятие правового акта о воссоединении НКАО с Арменией, депортацию армянских сел Нагорного Карабаха и первый этап сегрегации населения по этническому признаку[2], создание НКР[3], референдум о независимости и принятие парламентом республики Декларации о независимости НКР 6 января 1992 года[4].
С развалом СССР, в конце 1991 года начался период интернационализации конфликта. Здесь следует выделить следующие факты, поднявшие степень конфликтности отношений: международное признание Армении и Азербайджана, непризнанность НКР, получение Азербайджаном шанса на силовое подчинение НКР и его реальные безуспешные последствия.
Влияние внешних факторов на динамику конфликта
Развитие конфликта и становление основных параметров конфликтной ситуации происходило под влиянием следующих событий и факторов: мировые центры сил проигнорировали создавшуюся после развала СССР новую политико-правовую реальность и избирательно признали новые государственный образования. После того, как бывшие советские республики приняли решение о создании Содружества Независимых Государств, страны-члены Европейского сообщества 23 декабря 1991 года заявили, что они готовы признать бывшие советские республики, «как только получат от этих республик гарантии о готовности выполнить требования, содержащиеся в «Критериях признания новых государств в Восточной Европе и на территории «Советского Союза», принятых министрами иностранных дел «двенадцати» 16 декабря 1991 г.[5] В частности, министры подчеркнули, что не будут признаваться государства, возникающие в результате агрессии. На деле, ни один из критериев не был применен в период признания Азербайджана. Более того, до момента признания независимости Азербайджана, с его стороны была проявлена агрессия против Нагорно-Карабахской автономной области, также являющейся правопреемником СССР.
Фактически, главным стимулятором военной фазы противостояния 1992-94 годов необходимо признать фактор отношения влиятельных стран и организаций к возникшей на территории бывшего СССР конфигурации государственных образований. Важнейшим последствием решения международного сообщества, признавшего независимость Азербайджана, но отказавшегося признать независимость НКР, стали попытки Азербайджана по легализации своих претензий на Нагорный Карабах.
Изменение параметров военно-политической ситуации в регионе конфликта в 1992-1994 годах. Установление status quo
Последующие события показали, что решающим обстоятельством является то, что Азербайджан по итогам войны не сумел воспользоваться шансом на военное подчинение НКР, результатом чего стало этно-территориальное размежевание противоборствующих сторон. В военный конфликт оказалась втянута Армения, Турция, и конфликт приобрел также международные параметры. В результате войны, инициированной Азербайджаном, НКР установила границы с Арменией и Ираном. Международные параметры замкнулись на противостоянии интересов Турции – члена НАТО и имеющей союзнические отношения с Арменией России. Главной спецификой сложившейся конфликтной ситуации стал факт отсутствия войск третьих стран в зоне конфликта.
Фактор международной дипломатии в урегулировании конфликта. Конкуренция влиятельных стран вокруг посредничества
На характер международных отношений вокруг конфликтной ситуации оказал влияние феномен конкуренции за роль посредника. С февраля по май 1992 года в роли посредника выступал Иран. После принятия Армении и Азербайджана в состав СБСЕ, с целью урегулирования сложившейся конфликтной ситуации, международное сообщество создало дипломатический институт – Минскую группу СБСЕ (ныне ОБСЕ). В течение 1993 года Совет Безопасности ООН принял четыре резолюции по конфликту .[6] На базе этих резолюций СБ ООН был развернут процесс компромиссного урегулирования конфликта. Членами Минской группы, кроме конфликтующих и прочих стран, стали Россия и Турция.
Началом посредничества России можно считать сентябрь 1991 года, когда в регион конфликта прибыли президенты РФ и Казахстана Борис Ельцин и Нурсултан Назарбаев. С конца 1993 года Россия активизировала свои посреднические усилия, благодаря ей 12 мая 1994 года между Азербайджаном, НКР и Арменией было достигнуто бессрочное соглашение о прекращении огня[7]. В дальнейшем все попытки исчерпания конфликта путем внесения изменений исключительно в ее региональные параметры и при сохранении всех международных параметров проявили свою порочность.
Формирование внешней политики НКР
Переговоры по прекращению огня проходили при посредничестве России с декабря 1993 по май 1994 года на фоне позиционной войны. 5 мая 1994 года в Бишкеке (Киргизия) была принята трехсторонняя декларация парламентских делегаций сторон конфликта под эгидой Межпарламентской Ассамблеи СНГ[8]. 12 мая 1994 года было оформлено трехстороннее соглашение о прекращении огня. 16 мая в Москве прошла встреча министров обороны конфликтующих сторон и министра обороны России. Подготовленное соглашение по военно-техническим мерам было подписано министрами обороны РФ и Армении, а также командующим Армии Обороны НКР. Министр обороны Азербайджана был срочно отозван в Баку и не подписал документ.
С марта по декабрь 1994 в Москве проводились трехсторонние переговоры по выработке Большого политического соглашения при посредничестве МИД России. В декабре 1994 года в Будапеште НКР была признана самостоятельной стороной конфликта на уровне саммита ОБСЕ[9]. Будапештский саммит решил консолидировать посреднические усилия России и ОБСЕ. Был создан институт сопредседательства Минской конференции и группы[10]. С начала 1995 года переговоры перешли в формат Минской группы ОБСЕ.
Отмеченные выше события и логика установления перемирия диктовали необходимость активного формирования самостоятельной внешней политики НКР. Во-первых, НКР как отдельная сторона подписала соглашение о прекращении огня 12 мая 1994 года. Во-вторых, руководство Нагорного Карабаха получило легальный выход на ОБСЕ и входящие в посредническую группу страны через признанный этой организацией статус НКР, как стороны в конфликте.
Следует отметить, что уже с сентября 1991 года руководство НКР проводило двусторонние переговоры с посещающими НКР высокопоставленными лицами других стран и международных организаций. Принимались обращения в международные организации. НКР пользовалась посредническими усилиями соседнего Ирана. Установились контакты с представителями созданной 24 марта 1992 года Минской группы СБСЕ. В 1993 году возникла необходимость учреждения МИД НКР и постоянных представительств НКР в Ереване, Москве и Париже. В настоящее время функционируют постпредства НКР также в Вашингтоне, Берлине, Бейруте и Сиднее.
Вплоть до 1997 года НКР участвовала в переговорах в рамках Минской группы ОБСЕ. С 1998 по 2011 годы, на фоне перевода переговоров в формат президентов Армении и Азербайджана и глав МИД этих стран, внешнеполитическая деятельность НКР по урегулированию локализовалась в практике контактов с сопредседателями Минской группы ОБСЕ. Одновременно произошло разделение внешнеполитического курса на курс международного признания и курс урегулирования. Расширились контакты с представителями Совета Европы и Евросоюза, а также, внешнеэкономические отношения с армянской диаспорой, Ираном и рядом других стран.
Влияние национальных идеологий и национальных проектов на внешнюю политику НКР
Идейной базой внешней политики НКР является государственная правовая концепция законности формирования НКР. Принято считать, что НКР в нынешнем виде состоялась в результате отражения агрессии Азербайджана в 1991-94 годах. Также считается, что НКР имеет проблему территориального разграничения с Азербайджаном. Принятая в 2006 году Конституция НКР отражает все указанные аспекты.
Значительное влияние на характер внешней политики НКР оказывают внутриполитические процессы в Армении, а также фактор постоянной военной угрозы со стороны Азербайджана.
Данные идейные рамки резко понижают степень влияния традиционных идеологических представлений на внешнюю политику НКР. Единственной сферой внешней политики, где идея «национального единства» играет исключительную роль, является политика НКР по отношению к армянской диаспоре. В этой сфере в основном задействованы проекты финансовой и технической помощи НКР со стороны диаспоры, а также отстаивание интересов НКР на международной арене.
Определенное влияние на государственную политику имеет идея «освобожденных территорий». В общественно-политической жизни устойчиво держится дискуссия о неприемлемости территориальных уступок Азербайджану. Столь же устойчивой является идея заселения всей конституционной территории НКР беженцами-армянами из Азербайджана.
Изменение ситуации после августа 2008 г.: политические, военные последствия, вопросы безопасности. Перспективы для урегулирования
Совершенно новая ситуация начала складываться после международного признания Косово под патронажем Запада в феврале 2008 года и последовавшего после этого признания Абхазии и Южной Осетии со стороны России. На ситуацию повлиял процесс нормализации армяно-турецких отношений, который в настоящее время воспринимается как «посягательство» на один международных параметров статус-кво, свидетельствует о конце прежней конфигурации нагорно-карабахского конфликта и намерении Турции принять активное участие в процессе его урегулирования. Ведущие державы противопоставили Турции принцип «неувязывания» проблем армяно-турецкого сближения с карабахской проблемой.
Так называемые “мадридские принципы” карабахского урегулирования были частично обнародованы в конце 2008 года. Вскоре, принципы, закрепленные в Хельсинкском заключительном акте – неприменения силы или угрозы силой, территориальной целостности, равноправия и самоопределения народов – вошли в заявления президентов стран-сопредседателей Минской группы, сделанные 10 июля 2009 года в Л’Аквиле (Италия)[11], а затем и 26 июня 2010 года в Мускоке (Канада)[12]. Выделение в этих заявлениях принципа «равноправия и самоопределения народов» не имело бы значительного смысла, если бы не последовавшие неожиданно процессы на арене ООН. На 64-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН 18 декабря 2009 года принята резолюция «Всеобщее осуществление права народов на самоопределение»[13].
На фоне указанных изменений в Армении актуализовалась проблема признания независимости НКР[14]. В НКР решили создать правительственную комиссию по активизации курса на достижение международного признания республики. Тем временем Турция и Азербайджан продолжают увязывать проблему Нагорного Карабаха с проблемой армяно-турецких отношений и другими серьезными международными проблемами. Усилилась политика поощрения резолюций по Нагорному Карабаху на аренах ключевых международных организаций. Азербайджан внес в дипломатический обиход шантаж войной в форме ультиматума.
Серьезные изменения произошли и в системе безопасности. Армения и Россия в 2010 году продлили договор о российской военной базе Армении. Тогда же Азербайджан заключил договор о стратегическом сотрудничестве с Турцией, предполагающий военную помощь Азербайджану в случае войны.
На саммите ОБСЕ в Астане 2 декабря 2010 года президент Армении заявил, что если Азербайджан начнет войну, то Армении не останется ничего другого, как признать независимость Нагорного Карабаха и обеспечить его безопасность. Переговоры вошли в пассивную стадию. Продолжение процесса урегулирования конфликта на основе “мадридских принципов” и элементов к ним затруднено. К этим подходам сложилось отрицательное отношение в карабахском обществе[15]. Предотвращение новой войны и укрепление режима прекращения огня стали первоочередными задачами.
Возможные условия трансформации конфликта в перспективе. Императивы пересмотра отношения к конфликту и его урегулированию
Изначально сложившаяся конфигурация международных позиций понизила степень эффективности прямых переговоров между Азербайджаном и НКР. Азербайджан предпочел направить свои усилия к признавшим его странам, с просьбой восстановить свою территориальную целостность или поддержать право на военное подчинение Нагорного Карабаха. В таких условиях дипломатия урегулирования не имела иного смысла, кроме сдерживания боевых действий в зоне конфликта.
Со временем вокруг конфликтной ситуации сформировался баланс интересов. Понадобился уже международный компромисс, достижение которого оказалось невозможным. К потенциалам конфликтующих сторон прибавился потенциал заинтересованных стран. На декабрьском 2010 года саммите ОБСЕ в Астане международное сообщество встретилось с первыми плодами своего ошибочного решения по новым независимым странам от 1991 года: консенсус в этой организации стал невозможным.
Учитывая то, что Азербайджан не перестает утверждать о своем праве на силовое подчинение Нагорного Карабаха, для проведения эффективных переговоров необходимо создание правовой базы для равноправного участия конфликтующих сторон в таких переговорах, что возможно только путем пересмотра странами-членами ОБСЕ своего отношения к правам и обязательствам конфликтующих сторон.
Определенное влияние на процесс урегулирования конфликта могут оказать политические изменения внутри конфликтующих стран. Ротация политических элит может исключить использование конфликтной ситуации во внутриполитических целях.
Другим ресурсом, способным стимулировать трансформацию конфликтных отношений являются международные интеграционные процессы. Кроме того, накопление в нашем регионе большого количества вооружения и военной техники актуализирует проблемы контроля, ограничения и сокращения вооружений. За малым исключением на Южном Кавказе не существует действенных механизмов по контролю или ограничению основных видов конвенциональных вооружений.
Избирательная политика международного сообщества к признанию новых государств и получение Азербайджаном сверхдоходов от продажи углеводородных ресурсов усиливают милитаристскую риторику Азербайджана, стимулируя гонку вооружений в регионе, что отрицательно сказывается на развитии социальной и гражданской инфраструктуры.
На тех странах, которые инвестировали нефтяной сектор экономики Азербайджана, лежит большая ответственность за сохранение мира в регионе.
НКР и регион в 2021 году: сценарии, прогнозы и рекомендации
Сохранение статус-кво, который основан на сложившемся балансе сил. Соблюдение баланса означает поддержание стабильности, и если одна из сторон старается нарушить этот баланс, используя нефтяные доходы, то другие стороны конфликта должны получать адекватную политическую и военно-техническую поддержку от тех государств, которые заинтересованы в региональной стабильности.
Возобновление войны со стороны Азербайджана. С учетом степени вооруженности сторон и подготовки личного состава, можно констатировать, что новая война будет иметь катастрофические последствия для всего региона. Не решив проблем, она еще более углубит пропасть недоверия между обществами.
Международное признание независимости НКР и включение в существующие международные системы безопасности. Реализация данного, апробированного в последние годы и наименее затратного сценария, принесет региону долгосрочную стабильность.
Рекомендации по трансформации конфликтов и региональному сотрудничеству
Национальным властям:
— отказаться от эксплуатации карабахского конфликта во внутренней политике;
— отказаться от военной риторики и увязывания проблемы конфликта с другими региональными и международными проблемами;
— налаживать экономическое и культурное сотрудничества, невзирая на неразрешенность конфликта.
Региональным элитам:
— отказаться от практики дублирования официальных позиций конфликтующих сторон в контактах на уровне обществ и выработать альтернативные подходы к примирению обществ;
— сделать ставку в своей работе на права человека и вытеснение этно-политической аргументации из дискуссий.
Международным акторам:
— более четко выполнять свои международные обязательства по отношению к конфликтующим странам;
— отказаться от практики игнорирования прав народов и обществ конфликтующих сторон в угоду региональных интересов своих стран и международных организаций.
— решить вопрос международного признания НКР: такое решение изменит международные параметры урегулирования, закроет военную перспективу и создаст новые равные условия для всех конфликтующих сторон. Сторонники позитивного изменения статус-кво, искренне заинтересованные в мире в регионе, должны отдавать предпочтение этому сценарию.
————
[1] РЕШЕНИЕ ВНЕОЧЕРЕДНОЙ СЕССИИ СОВЕТА НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ НКАО XX СОЗЫВА, http://www.nkr.am/ru/decision—of-the-special-session-of-the-nkao-council-of-peoples-deputies-of-xx-session/41/
[2] Операция «Кольцо», http://sumgait.info/ring/operacia-kolco.htm , http://www.karabagh.am/GlavTem/110Kolco.htm
[3] ДЕКЛАРАЦИЯ О провозглашении Нагорно-Карабахской Республики, http://www.president.nkr.am/ru/nkr/nkr1
[4] ДЕКЛАРАЦИЯ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ НЕЗАВИСИМОСТИ НАГОРНО-КАРАБАХСКОЙ РЕСПУБЛИКИ, http://www.president.nkr.am/ru/nkr/nkr2
[5] Declaration on the `Guidelines on the Recognition of New States in Eastern Europe and in theSoviet Union’, European Journal of International Law, http://207.57.19.226/journal/Vol4/No1/art6.html
[6] Resolutions of United Nations Security Council, http://www.xocali.net/EN/Frame/resolutions-text.html
[7] Соглашение о прекращении огня, http://www.vn.kazimirov.ru/doc10.htm
[8] БИШКЕКСКИЙ ПРОТОКОЛ, http://www.vn.kazimirov.ru/doc9.htm
[9] Признание за Нагорным Карабахом статуса стороны в конфликте произошло в рамках Минской Группы СБСЕ в сентябре 1993 года, http://www.regnum.ru/news/1165704.html
[10] Из итогового документа Будапештского саммита ОБСЕ от 6 декабря 1994 г., http://www.vn.kazimirov.ru/doc11.htm
[11] Joint Statement on the Nagorno-Karabakh Conflict, http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Joint-Statement-on-the-Nagorno-Karabakh-Conflict/
[12] G8 Summit: Joint Statement on the Nagorno-Karabakh Conflict, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/g8-summit-joint-statement-nagorno-karabakh-conflict-dmitry-medvedev-president-russi
[13] Universal realization of the right of peoples to self-determination, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/470/77/PDF/N0947077.pdf?OpenElement
[14] Актуализация вопроса признания Карабаха в 2010-ом, http://armtoday.info/default.asp?Lang=_Ru&NewsID=36997&SectionID=0&RegionID=2&Date=02/16/2011&PagePosition=8
[15] Заявление неправительственных организаций НКР, http://karabakh-news.com/politik/5157-zajavlenie-nepravitelstvennykh.html, Политические силы Карабаха выступили с заявлением, http://7or.am/ru/archives/13102
