“Стандарты прежде статуса” – до сих пор актуально?

Нина КАСПЕРСЕН *
Профессор Ланкастерского университета
Великобритания 

Когда в 2003 году была запущена политика для Косово “Стандарты прежде статуса”, это возбудило значительный интерес у других территорий, стремящихся к международному признанию, оставив глубокий отпечаток на их претензиях независимости. Однако в отмеченной политике был произведен крутой поворот с признанием Косово в 2008 году. Означает ли это, что институциональные стандарты  уже не имеют отношения к статусу непризнанных государств?

В идее “стандарты прежде статуса” нет ничего нового: до Второй Мировой войны признание в большинстве случаев распространялось на государства, которым удавалось демонстрировать свою способность к эффективному управлению. Однако с началом процесса деколонизации единственным критерием для признания государства стало его “происхождение”. Институциональные стандарты, или перспективы развития подобных стандартов, уже не имели значения. У государств, стремящихся к признанию, но не имеющих колониального прошлого, шансы на международное признание стали выглядеть призрачными, вне зависимости от их способности к самоуправлению.

Что именно послужило причиной такого интереса к политике “стандарты прежде статуса” 2003 года в других непризнанных государствах? Наряду с условиями для признания остальных югославских республик в начале девяностых годов прошлого века, появились основания предполагать, что обстоятельства вновь изменились: признание можно “заслужить” посредством развития эффективных демократических институтов. Претензии на «заслуживание» суверенитета за счет институционального строительства  и проведения относительно свободных и справедливых выборов стали типичным явлением в среде лидеров непризнанных государств.

Большая часть наблюдателей, однако, считала эти претензии наивными, или неискренними, и последующие развития, похоже, доказывают их правоту. Хотя важность демократических институтов упоминалась государствами, признавшими декларацию Косово о независимости, само признание не основывалось на институциональных стандартах: последние должны были идти после признания при наличии международного представителя, контролирующего их имплементацию. Как представляется, решающим оказался фактор политики великих держав и наличие правильных друзей.

Такое впечатление только усилилось после признания Россией Абхазии и Южной Осетии. Абхазия, может, и имела определенные основания заявлять о наличии демократических институтов, но Южная Осетия, конечно, нет. В любом случае, никто даже не побеспокоился притвориться, что подобные вопросы имеют какое-то значение. Таким образом, эти случаи признания были весьма далеки от “заслуженного суверенитета”, на который надеются прочие непризнанные государства.

Реакцией на такую ситуацию явилось то, что, по крайней мере, некоторые непризнанные государства, кажется, намереваются уступить в вопросе статуса,  во всяком случае, в форме полного де-юре  признания. В Нагорном Карабахе, к примеру, я заметила явное изменение в риторике: от постоянных заявлений о необходимости международного признания к превалированию рассуждений о привлекательности статус-кво. До сих пор предпочитаемая формула признания оказалась труднодостижимой, и в результате означенная цель постепенно уступает место задаче совершенствования статус-кво посредством расширения международного участия. Подобная стратегия подтверждается такими примерами, как Тайвань и Сомалиленд, которые, несмотря на отсутствие признания, пользуются своим положением в международной системе, что вызывает зависть прочих непризнанных образований. Тайвань сохраняет значительные связи с государствами, которые в свое время “переключили” признание на Китайскую Народную Республику; это образование является членом ряда международных организаций. Власти Сомалиленда имеют возможность перемещаться с сомалилендскими паспортами; Европейский Союз и Организация Объединенных Наций имеют там свои представительства, а британское посольство в Эфиопии спонсирует наблюдателей на выборах и пересмотр избирательного кодекса Сомалиленда.

Таким образом, отсутствие признания гораздо менее значимо для одних образований, чем для других. Фактически, имеется целый спектр возможностей доступа к международному сообществу: в то время, как одни непризнанные государства сталкиваются с международной изоляцией, другим позволяется иметь довольно значительные экономические, культурные и, в некоторых случаях, даже военные связи с более широким международным сообществом.

Тем не менее, отсутствие признания имеет свою цену: даже Тайвань не пользуется полноценным доступом к международному сообществу. К примеру, он лишен возможности быть членом ООН и Всемирного Банка. Государства, которые поддерживают связи с Тайванем, при этом постоянно опасаются, что это вредит отношениям с его более могучей метрополией. Уровень отношений с подобными образованиями, в конечном счете, зависит от того, принимает ли это метрополия или выказывает сопротивление. Членство Тайваня в таких международных организациях, как Азиатский Банк Развития, обусловлено тем, что последний согласился на название “Тайбэй, Китай”, в то время как отсутствие эффективной власти в Сомали дает возможности противостоять международным контактам, предлагаемым Сомалиленду.

Можно ли “заслужить” международное участие развитием эффективной государственности в образованиях, в которых демократия обращена вспять?  Вышеприведенные примеры указывают на то, что позиция метрополии перевешивает по значимости те институциональные стандарты, которых достигают те или иные непризнанные государства. Отношения с метрополией существенно влияют на уровень контактов международного сообщества, предлагаемых им этим образованиям, и следовательно, что достаточно парадоксально, — на долговременность непризнания. И наоборот, непризнанные государства  могут стремиться к отношениям с государством-опекуном, таким, как Россия – в случае с Абхазией и Южной Осетией, однако, в отличие от широкого международного участия, это наверняка и значительно отвратит их от развития своей же де-факто независимости.

Здесь речь не идет о том, что стандарты не имеют значение. Даже если позиция бывшей метрополии состоит в ограничении контактов международного сообщества с непризнанным государством, для них, метрополий, может оказаться более затруднительным предотвращать подобные контакты, если непризнанное государство проявляет свою способность к эффективному самоуправлению, уважает демократические принципы и права меньшинств. Это особенно очевидно в том случае, когда руководство непризнанного государства выказывает готовность к рассмотрению компромиссных решений относительно спорного статуса своей территории. К примеру, контакты Северного Кипра с международным сообществом стали заметно укрепляться в качестве награды за его поддержку “Мирного плана” Аннана.

Непризнанные государства, поддерживающие лучшие отношения со своими метрополиями, демонстрирующие демократические формы правления и  проявляющие готовность к рассмотрению компромисса относительно своей максималистской позиции, а также участвующие (искренне) в мирном процессе, с большей вероятностью смогут пользоваться тем уровнем отношений с международным сообществом, которые помогут им выживать в более долговременной перспективе. Более того, институциональные стандарты имеют значение для благополучия населения непризнанных государств и, следовательно, для их готовности жить и защищать такие образования.

Таким образом,  вероятно, стандарты все еще не теряют своей значимости для статуса, если не в смысле международного признания, то — в превращении непризнания в нечто более чем скоротечное явление.