Մադրիդի կենտրոնական կառավարության եւ բասկյան ազգային ինքնավարության փոխգործակցության փորձը եւ ղարաբաղյան հակամարտության հետագա կարգավորման գործընթացի հետ զուգահեռները

Իլգար Վելիզադե

Մադրիդի կենտրոնական կառավարության եւ բասկյան ազգային ինքնավարության փոխհարաբերություններն Իսպանիայում սահմանադրական միապետության վերակառուցման ժամանակներից անցած գրեթե քառասուն տարում լուրջ փոփոխությունների են ենթարկվել[29]:

Ուշագրավ է, որ սույն գործընթացը զուգորդված   է եղել երկրում իրականացվող քաղաքական համակարգի բարեփոխման եւ միատարր պետությունից Իսպանիայի՝ դաշնային պետությանը շատ նման կառուցվածքի վերաճելուն: Հիմք ընդունելով առաջին մակարդակի վարչական միավորներին առավելագույնս հնարավոր լիազորությունների փոխանցման Արեւմտյան Եվրոպայի երկրներում գոյություն ունեցող փորձը՝ Մադրիդի կենտրոնական կառավարությունը շեշտը դրեց պետական կառավարմանն առնչված հիմնական հարցերի կարգավորման վրա:

Միանգամայն ուշագրավ է, որ Իսպանիայի քաղաքական համակարգի հիմքում դրված է զարգացման հնարավորությունը, ինչն ամրագրված է նաեւ սահմանադրությամբ: Բասկյան տարածաշրջանի ինքնակառավարումն, այսպիսով, համաձայնեցվում է իսպանական սահմանադրության համապատասխան հոդվածներին, որոնք էլ կարգավորում են կենտրոնի եւ տարածաշրջանի հարաբերությունները:

Այսպես, սահմանադրության հոդված 2-ի համաձայն՝ իսպանական պետության միասնությունն ու ամբողջականությունն անխախտելի է: Միեւնույն ժամանակ, սահմանադրությունն արձանագրում է, որ hամազգային շրջանակներում գոյություն ունեն ինքնավարության իրավունք ունեցող ազգություններ եւ տարածաշրջաններ: Մասնավորապես, բասկյան ինքնավարությունը, ի տարբերություն մյուսների, վառ արտահայտված պատմական ենթատեքստ ունի եւ դրանով պայմանավորված՝ Իսպանիայի սահմանադրությունը պարզապես իրավաբանորեն ամրապնդում է պատմականորեն ձեւավորված իրողությունները եւ դրանց անհրաժեշտ իրավազոր հենք է հաղորդում: Այս ոլորտում առկա խնդիրների սրությունը եւ հնարավոր հակասությունների ծագումը նվազագույնի հասցնելու անհրաժեշտությունը՝ նկատի ունենալով՝ սահմանադրության մեջ չկան ազգի, ազգության եւ տարածաշրջանի հստակ ձեւակերպումներ: Բաց է մնում նաեւ տարածաշրջանային ինքնավարության իրավունքների ծավալի մասին հարցը: Ընդսմին, նշվում է, որ յուրաքանչյուր ինքնավարություն ինքն է մշակում կարգավիճակ, որը սահմանում է իր լիազորությունները, բայց մի վերապահումով՝ վնաս չհասցնել գործընկերների շահերին: Կենտրոնի եւ ինքնավարությունների միջեւ լիազորությունների բաշխումն իրականացվում է փոխհամաձայնության հիման վրա, իսկ տարաձայնությունների դեպքում վիճարկվում է Սահմանադրական դատարանում:

Այսպիսով, Իսպանիայի սահմանադրական կառուցվածքը բասկյան ինքնավարությանը, նրա խորհրդարանին եւ կառավարությանն իրավունք է տալիս ինքնուրույն մշակել Մադրիդի հետ փոխհարաբերությունների ձեւերն ու սկզբունքները: Համաձայն իսպանական սահմանադրության 151-րդ հոդվածի՝ Բասկերի Երկրին տրված է ինքնավարության ամենաբարձր կարգավիճակ[30]:

Կարեւոր է նշել, որ նման մոտեցման պարագայում պետական շինարարության գործընթացն իրականացվում է ներքեւից վերեւ, որում էական նախաձեռնությունը պատկանում է օրենսդրական նախաձեռնությունների մշակմանն ակտիվորեն մասնակցող քաղաքացիներին: Ըստ այդմ, գոյություն ունեցող իրավաբանական ընթացակարգերը թույլ են տալիս հաշվի առնել տարածաշրջաններում առկա իրավիճակների բազմազանությունը եւ տարածաշրջանին հնարավորություն են տալիս պահպանել սեփական կառուցակարգային եւ մշակութային յուրահատկությունը: Կենտրոնի եւ տարածաշրջանների միջեւ լիազորությունների համաձայնեցման նպատակով նախատեսված ճկուն մեխանիզմը, ըստ էության, միջոց է դարձել հավանական պայթյունավտանգ տարածաշրջանային խնդիրները քաղաքական հունից տեղափոխել զուտ «տնտեսական» (նորմատիվ-իրավաբանական համաձայնություններ)[31]:

Միեւնույն ժամանակ չի կարելի չնշել նաեւ այդ ճանապարհին ծագող հակասությունները: Այսպես, ինքնավարության լիազորությունների ընդլայնման գործընթացը խարսխված է կառուցակարգային շրջանակներին: Սա լավ տեսանելի է ինքնավարության վարչապետ Խուան Խոսե Իբարեչե Մարկուարտուի պլանի («Իբարեչեի պլանի») օրինակով: Պլանում կա ինքնավարության կառավարության առաջարկ իր քաղաքական իշխանության ընդլայնման եւ «Իսպանիայի հետ ասոցացված ազատ պետության» ստեղծման մասին:

Պաշտոնապես սույն փաստաթուղթը ներկայացվել է որպես բասկերի բնակեցման տարածքի «ինքնավարության կարգավիճակի» («Estatudode Autonomy») բարեփոխում: Իսկ գործնականում այս պլանի կենսագործումը կարող է հանգեցնել համընդհանուր սահմանադրական բարեփոխման: Կառավարման համակարգի իսպանական մոդելի համաձայն՝ յուրաքանչյուր տարածք իրավունք ունի ունենալ իշխանական լիազորությունների էական ծավալ, որը որոշվում է կենտրոնի հետ բանակցությունների ընթացքում՝ սահմանադրությանը համապատասխան: Այսպիսով, ասիմետրիկ ֆեդերալիզմի գաղափարը հստակ արտացոլում է գտել իսպանական սահմանադրությունում: «Իբարեչեի պլանը» նպատակ է հետապնդում տարածաշրջանի քաղաքական իշխանությունը բարձրացնել ընդհուպ մինչեւ պետության մեջ պետության կարգավիճակի:

Նախագծի տեքստում կա բասկ ազգին (ինչպես հայտնի է՝ Իսպանիայի սահմանադրությունը հստակ բնորոշում չի տալիս ազգերին) հղված կոչ՝ բասկյան լեզվի կիրառման ոլորտի ընդլայնման հատուկ շեշտադրումով, լեզու, որին տիրապետում է տարածաշրջանի բնակիչների 20%-ը: Նախագիծը նույն ոգով հանրաքվեի անցկացման հիման վրա տարածաշրջանի անջատման հնարավորություն է տալիս: Բացի այդ, ենթադրվում է տարածաշրջանի տարածքում ստեղծել Գերագույն դատարան եւ բասկյան կառավարությանը բացառիկ լիազորություններ տրամադրել մի ամբողջ շարք ոլորտներում, որոնք հիմա գտնվում են Իսպանիայի կառավարության հետ համատեղ վարույթում: Դա տարածվում է կրթության,  ներգաղթի եւ համընդհանուր ընտրական համակարգի վրա: Նախագիծը նաեւ կոչ է անում Եվրամիության երկրների հետ անմիջական դիվանագիտական հարաբերություններ ունենալ ու իրավունք տրամադրել տարածաշրջանին, որից կարող է նույնիսկ Եվրոպական սահմանադրության մեջ փոփոխությունների մտցնելու անհրաժեշտություն ծագել[32]:

Դրա հետ մեկտեղ, առաջարկվող բարեփոխումները կարող են հակասության մեջ մտնել ոչ միայն գործող սահմանադրության, այլ Եվրամիության մյուս մասերում կենտրոնի ու ինքնավարությունների փոխհարաբերությունների պրակտիկայի հետ: Նման բարեփոխումների հակասականությունն այն պատճառներից մեկն է, ինչի համար դրանք մերժվել է Իսպանիայի կառավարության կողմից: Բացի դրանից, տվյալ բարեփոխումները մղում են սահմանադրական խորը բարեփոխման, որի համար կարիք կլինի անցկացնել համաիսպանական հանրաքվե, այլ ոչ միայն սահմանափակվել Բասկերի Երկրում անցկացվելիք հանրաքվեով: Նախագիծը քննադատության է արժանանում նաեւ այն բանի համար,  որ այնտեղ, մասնավորապես, չկա հարկային համակարգի բարեփոխման մասին առաջարկ, համակարգ, որ փաստացի չի փոխվել 1981 թվականին գործարկվելուց ի վեր: Շատ փորձագետներ պնդում են, որ այդ համակարգը տանում է դեպի տարածաշրջանի չափից ավելի ֆինանսավորման:

Ներկայումս իշխանության տարածաշրջանային եւ տեղական մարմիններին բաժին է ընկնում պետության համախմբված ոչ ֆինանսական ծախսերի 35%-ը, բայց ոչ ավելին, քան ընդհանուր եկամուտների 25%-ը (ԳԴՀ-ի տիպի «դասական»  դաշնային պետություններում այդ ցուցանիշները մոտավորապես 41-42% են): Այս անհավասարաչափությունը պայմանավորում է կենտրոնից տարածաշրջանների ուժեղ ու միակողմանի  կախվածությունը. բյուջետային նպատակային նպաստները ներկայումս կազմում են տարածաշրջանային ու տեղական վարչակազմերի բյուջետային բոլոր միջոցների կեսից ավելին: Միայն չորս ինքնավարություններ՝ Մադրիդը, Կատալոնիան, Բասկերի Երկիրն ու Կանտաբրիան բավականաչափ միջոցներ ունեն սեփական ծախսերի բավարար մակարդակով ֆինանսավորման համար: Ուստի տարածաշրջանային իշխանություններն ստիպված են մրցակցել ֆինանսական միջոցների համար, գործելով որպես «ճնշում բանեցնելու խմբեր»: Մասնագետները գտնում են, որ բյուջետային իսկական ֆեդերալիզմի հասնելու համար պետք է հարկային համակարգը վերանայել ինքնավարությունների միջոցների ավելացման միտումով: Ուստի, չնայած այն բանին, որ նախագիծը 2004 թվականի դեկտեմբերի 30-ին հավանության էր արժանացել բասկյան խորհրդարանի բացարձակ մեծամասնության կողմից, այն մեկ տարի անց (2005թ. փետրվարի 1-ին) իսպանական խորհրդարանի կողմից մերժվել է ձայների գերակշիռ մեծամասնությամբ:

Դրան հետեւել է բուռն ու կռվազան արձագանք, որը հանգեցրել է 2005 թվականի ապրիլի 17-ին բասկյան տարածաշրջանում ընտրությունների: Պարոն Իբարեչեն արդեն իսկ հայտարարել էր այդ նախագծի առաջ մղելու՝ իր կառավարության մտադրության մասին, քանի որ, նրա խոսքերով, բասկերը պետք է սեփական ապագան որոշելու իրավունք ունենան: Բասկ ազգայնականները կտրականապես մերժում են Իսպանիայում համընդհանուր հանրաքվե անցկացնելու գաղափարը: Սակայն իրականության մեջ ոչ ոք, թվում է, չի պատկերացնում, թե ինչ կարող է տեղի ունենալ, եթե բասկ ազգայնականները շարունակեն հետամուտ լինել իրենց պլանին: Իսպանիայի սահմանադրության մեջ կա մի դրույթ, որը երկրի կառավարությանն իրավունք է տալիս «կախակայել» ինքնավարության տրամադրումը սուբյեկտին, եթե դա շոշափում է «համընդհանուր շահերը»: Իրավական առումով կառավարությունը նման ընտրության իրավունք ունի: Քաղաքական առումով դա կնշանակի Իսպանիայի ապակենտրոնացման մասին փոխհամաձայնության հասնելու փորձերի ավարտ: Հնարավոր լուծում կարող է դառնալ Իսպանիայի կառավարության կողմից «հիմնախնդրին վերադառնալու» տարատեսակությունը:

Վերոբերյալ օրինակից երեւում է, որ բասկյան ինքնավարության քաղաքական հաստատությունների զարգացման գործընթացը եղել է Իսպանիայի՝ միատարր պետությունից դաշնային պետության վերաճելուն զուգահեռ, որում Բասկերի Երկիրը, Կատալոնիայի հետ միասին, առավել առաջընթացի է հասել: Ընդ որում, երկու պարագայում էլ ցայսօր ավելի շատ խոսքը գնում է դրանք ավելի մեծ կարգավիճակով պետական կազմավորման վերածելու, քան ինքնավարության մասին: Գործընթացի առանձնահատկություններից է այն հանգամանքը, որ ցայժմ այն համապատասխանում էր սահմանադրությամբ նախատեսված շրջանակներին եւ հասել է այն աստիճանի, երբ միայն համազգային մակարդակով սահմանադրական վերափոխումները կարող են թույլ տալ դրա հետագա զարգացումը: Ըստ գործող կանոնների՝ այդ վերափոխումները հնարավոր են միայն համազգային հանրաքվեի անցկացման ճանապարհով[33]:

Միեւնույն ժամանակ, նույնիսկ այս ոչ հեշտ պայմաններում է պահպանվում կենտրոնի ու ինքնավարության միջեւ կառուցողական երկխոսության հնարավորությունը: Նման երկխոսությունը կարող է ունենալ կենտրոնական իշխանության եւ ինքնավարության իշխանությունների ամենատարբեր ներկայացուցիչների միջեւ լայն բանավեճի տեսք եւ իրենից ներկայացնել քաղաքացիական հասարակության բոլոր շահագրգիռ շերտերի ներկայացուցիչների ներգրավմամբ երկխոսություն: Ընդ որում, այն կարող է սերտորեն կապակցվել տարածաշրջանի համար այնպիսի հրատապ խնդիրների լուծմանը, ինչպիսին են տնտեսական ճգնաժամից դուրս գալն ու խաղաղության ամրապնդումը: Հենց այդ խնդիրներն են այսօր հիմնական համարվում բասկյան օրակարգում եւ հենց դրանց լուծման համար իմաստ ունի խոսելու Մադրիդի ու Բասկերի Երկրի մայրաքաղաք Վիկտորիա-Գաստեյսի միջեւ հարաբերությունների կարգավորման մասին: Այս փուլում կարեւոր է որոշել նման երկխոսության քաղաքական շրջանակները եւ դրանք համապատասխանեցնել իշխանության կենտրոնական մարմինների ու ինքնավարությունների փոխհարաբերությունների՝ ոչ միայն Իսպանիայում, այլեւ Եվրոպական միության երկրներում առկա իրավունքի նորմերին եւ կուտակած հարուստ փորձառությանը[34]:

Ղարաբաղյան հիմնախնդրի հետ համեմատությունը թույլ է տալիս եզրահանգել, որ Լեռնային Ղարաբաղում իրականացվող կառուցակարգային բնույթի փոփոխությունները տեղի են ունեցել Ադրբեջանի սահմանադրական շրջանակներից դուրս եւ լիովին հակասել են դրանց: Ուստի քաղաքական գործընթացներն այստեղ զարգացել են զուգահեռաբար՝ լինելով միմյանցից կտրված: Ղարաբաղյան հակամարտության լուծման խաղաղ պլանի արդյունքում ծագել է Լեռնային Ղարաբաղին անցումային կարգավիճակ տրամադրելու մասին առաջարկ, որն ընդունում են հակամարտության բոլոր կողմերը, ինչն էլ թույլ կտա իրավազոր հարաբերություններ հաստատել Բաքվի եւ անցումային (ժամանակավոր) կարգավիճակով օժտված Լեռնային Ղարաբաղի միջեւ: Այդ հարաբերությունները թույլ կտան հետագայում որոշել քաղաքական գործընթացի շրջանակները, որոնց ներսում կարող են մշակվել իշխանության համապատասխան հաստատություններ եւ փոխհարաբերությունների մեխանիզմներ: Սակայն նախապես հարկ կլինի ապահովել այդ գործընթացներում Լեռնային Ղարաբաղի բնակչության բոլոր էթնիկական խմբերի ներկայացուցիչների մասնակցությունը:

29. Предложение басков о создании “свободной ассоциации” бросает вызов испанскому федерализму, “Форум федераций”, Вып 4, N4 (июнь 2005), С. 7-9

30. Авилова А. Испания: новая модель отношений между центром и регионами. Проблемы теории и практики управления. 1997. N 3.

31. Автономия в Испании и федерализм в Швейцарии: общее и особенное. http://www.refbank.ru/konpravo/1/konpravo1.html

32.  Жозеф Мария Кастелла Андрю. Статут автономии в испанском государстве автономий. Трансформация государств: опыт Испании:  http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n7/5/

33.  Орлинская О.М. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Федерализм в Испании: миф или реальность. С. 134–137.Швейцер В.Я., “Сепаратизм или автономия?”,  Россия в глобальной политике, 2007, ? 1, январь-февраль. http://www.globalaffairs.ru/number/n_8153